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    水業導航 |淺析城市供水行業存在問題、發展趨勢與立法建議
    發布時間:2020-07-31 09:00:38 | 瀏覽數:466

    本文刊登在《給水排水》2020年第8期“水業導航”欄目。

    00

    引言

    建國以來,特別是改革開放以來,我國城市供水事業發展迅速。截至2018 年底,全國城市供水綜合生產能力約3.12 億 m3/d,供水管道長度為86.68萬km,較改革開放初期(1978 年底) 分別增加了11 倍和23 倍;全國縣城供水綜合生產能力約0.74 億m3/d,供水管道長度約24.25 萬km,分別是2000年底的2.0 倍和3.5 倍,有效保障了居民正常用水安全、支撐了城鎮化和社會經濟發展??偟膩砜?,我國城市供水已基本普及,覆蓋了98%以上的城市居民,城市供水普及水平已步入全球前列。


    01

    存在問題

    1.1 行業公益定位依然不清, 影響行業可持續發展 

    城市供水涉及千家萬戶、 涉及城市經濟社會各方面, 是百姓安居樂業、城市正常生產運行的基本保障,提供安全飲用水這一基本公共服務是城市人民政府的重要職責。城市供水企業作為這一公共服務的直接提供者,應承擔有條件的“有限責任”, 而非無條件的“無限責任”。但事實上,政府在日常監管中存在對城市供水行業公益屬性定位不清問題,主要體現在:對城市供水行業的支持政策是“有限的”,但壓實責任卻是“無限的”。政府將城市供水安全責任傳導于城市供水企業,本是強化監管、落實責任的管理手段,但部分地方政府一推了之、不聞不問,未充分考慮企業的生存現狀、發展環境。


    (1)政府支持投入不夠。政府從公益屬性角度、百姓飲水安全高度,在恐怖防范、突發事件應對等各方面,對城市供水企業提出了更高更嚴的要求,但部分地方政府未對城市供水這一重要民生工程給予應有的重視,沒有建立固定的資金投入政策,城市供水企業在土地使用、用電、增值稅、企業所得稅等方面所享受的政策待遇也與其公共服務行業屬性不匹配。


    (2)企業政策性虧損嚴重。1998 年《 城市供水價格管理辦法》規定,城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成,但多數城市供水價格調整不到位,難以覆蓋城市供水全成本,企業投入得不到應有回報。據中國水協2018 年對全國約600 家供水企業的調查統計,超40% 的供水企業處于虧損狀態。


    一方面,百姓愿意花更多的錢來購買桶裝水,說明其有支付意愿、支付能力,但長期以來形成的習慣導致百姓消費觀念錯位,使得百姓對政府調價有抵觸情緒;另一方面,因水價與消費者物價指數(CPI) 相關,地方政府有意壓制或延期價格調整。


    總之,政府投入不夠、價格又無法完全按照市場規則進行調整等,使得城市供水企業處于進退兩難的尷尬境地,導致供水設施得不到及時更新改造、影響城市供水企業正常運營,制約城市供水行業可持續發展。


    1.2 行業外部條件依然復雜,影響行業穩定健康發展

    水源水質、生產原材料質量、突發事件等外部條件直接影響城市供水安全保障。改革開放以來,社會經濟快速高強度發展,加速了城市規模擴張,為城市供水行業提供了廣闊的發展空間,但外部條件的不確定性日益變大、變復雜,給城市供水安全保障帶來了一定的威脅,影響城市供水行業穩定健康發展。


    (1)水源條件復雜。給水廠常規凈水工藝往往難以應對不達標的水源水質,在凈化過程中難以有效去除因水源污染或本底自然條件所帶來的物質,城市供水企業擔負了太多壓力。部分城市飲用水水源單一,沒有建成備用水源或應急水源,一旦遇到突發事件,可能導致無可用水源,將嚴重影響居民飲用水正常使用、影響城市運行安全。


    (2)材料設備存有安全隱患。 城市供水行業涉及材料設備眾多,包括各類材質管道、各類儀器儀表、各類藥品藥劑等。對這些材料質量的市場監管約束力不夠,劣質管材事件頻頻曝光,材料質量難以保證;設備國產化率低,尤其是工控產品、智慧管控產品等相關硬件、軟件,在網絡安全形勢嚴峻的情況之下,大量使用國外設備可能會帶來極大的安全隱患。


    (3)突發性事件頻發。供水安全事故具有較大的不可預見性。突發性水源污染多由工業化學污染物等進入飲用水源引起;自然災害可能會給城市給水廠、供水管網帶來毀滅性的打擊;各類掘路施工方式粗放、管線信息不對稱等,常對地下供水管網帶來破壞性損害, 爆管事件常有發生,這些突發事件都嚴重影響城市供水安全保障。但部分地方政府在城市層面缺乏統一、科學、有序的應急響應機制,在應對突發事件時常常無序反應,不僅增加了應急救援難度,還給社會帶來一定的負面影響。


    此外,在國家加大行業開放與國際形勢復雜嚴峻的背景之下,外資的進入必將對城市供水行業的發展、安全形勢帶來一定的沖擊,這也為城市供水安全監管工作帶來了一定的挑戰。


    1.3 行業管理水平依然不高,影響行業高效精細發展
    (1)風險管控機制不健全。部分城市在日常的城市供水設施運行維護管理中缺乏風險管控意識,未針對飲用水安全保障系統的特點,對其涉及的各個環節進行風險識別,不能詳細掌握城市供水系統所處的風險狀態,不能準確把握各個環節存在的潛在風險源;對飲用水安全保障系統內部、外部所存在的潛在風險重視程度不夠,未針對潛在風險提出針對性預防和解決措施并及時將風險遏制在源頭。這可能導致一些風險越積越大、由點變成面等,進而造成影響居民正常用水、城市正常運行的飲用水安全事故。


    (2)管理服務水平不高。各地服務水平不一、差距較大。從全國不同地區的城市供水水平來看,東部發達省份的供水廠工藝技術、運行管理等水平明顯高于西部欠發達地區。部分城市、縣城的供水發展水平遠低于全國平均水平,不同程度地存在給水廠工藝落后、管網管材劣質、供水設施老舊、水質檢測能力薄弱、應急能力不足等問題,尤其是企業專業人才短缺、企業管理理念落后、從業人員技術水平不足等,不能支撐新形勢下城市供水安全保障發展,導致供水服務水平不高、飲用水水質安全風險猶存。企業服務未到龍頭。小區二次加壓調蓄設施表面看屬于小區業主共有, 實則為老百姓的“負資產”,其建設質量管理與運行維護責任脫節,建設單位未依法承擔質量責任,部分設施老化現象嚴重、衛生防護與安全防范條件差又無人管理,導致龍頭水濁度、色、嗅等感官性指標問題突出,尤其是管道老化導致的自來水水黃問題,老百姓反映最為強烈。企業信息化管理水平不高,城市供水管網地理信息、設施運行數據智能采集分析等智慧化手段缺乏,傳統管理服務亟待升級。


    (3)產業集中度低。由于缺乏嚴格的市場準入和退出制度,一些沒有管理經驗和經營業績的企業進入城市供水設施運營市場, 運營企業魚龍混雜,小、散、亂、差,增加了運營風險、影響了運營效率。據初步統計,全國城市(含縣城) 共有約2 500 個供水企業,平均一個城市(含縣城)供水企業為1.1 個;其中,40% 供水企業的供水規模小于2 萬 m3/d,64%供水企業的供水規模小于5 萬 m3/d,81%供水企業的供水規模小于10 萬 m3/d。這距離成熟的產業發展模式差距較大。


    02

    發展趨勢

    2.1 堅持以人為本,抓牢龍頭水達標的基本目標 
    人民群眾是飲用水安全保障工作的服務對象,讓人民滿意是城市供水行業永恒不變的發展目標。隨著人民生活水平的提高和水質標準的提升,人民群眾對飲用水水質越來越關注。推進飲用水安全保障工作,一定是堅持以人民為中心的發展思想,著力解決飲用水安全保障領域人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,瞄準龍頭水達標,確保水量足、水壓穩、水質好,這既是飲用水安全保障工作必須抓牢的基本目標,更是城市供水行業必須堅守的基本底線。


    2.2 注重系統治理,強調飲用水安全保障的整體性 
    飲用水安全保障涉及水源保護、水質凈化、水泵加壓、管網輸配等多個環節,涉及規劃、設計、建設、運行維護等多個過程,涉及政府、企業、百姓等多個主體。推進飲用水安全保障工作,一定是注重多部門合作、多方參與、多環節統籌的系統治理,強調飲用水安全保障的系統性、協同性、整體性,實現飲用水安全保障系統的全過程統籌和系統化管理。


    2.3 突出服務定位,注重提升供水服務水平
    提高城市供水行業服務質量,有利于深化城市供水行業改革、提升城市供水行業整體競爭力、持續優化城市營商環境、提升公眾對公共服務行業的信任度,是更好滿足人民日益增長的美好生活需要、深入推進供給側結構性改革的重要舉措,對于推進城市高質量發展具有重要意義。推進飲用水安全保障工作,一定是突出供水行業公共服務這一根本定位,以提升城市自來水消費者滿意度為出發點,強化服務能力、深化服務成效、優化服務保障,注重提升城市供水服務效率和水平,不斷增強群眾獲得感、幸福感、安全感。


    2.4 借力信息技術,推動供水行業轉型升級
    信息技術已經并將繼續深刻改變傳統產業生產經營方式。城市供水行業迫切需要信息技術添薪續力,逐步實現精準感知、在線處理、智能決策和科學管理;迫切需要信息技術帶動革故鼎新,為城市供水企業優化資源配置提供新平臺,進而突破產業發展的瓶頸制約。推進飲用水安全保障工作,一定是借力互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術,不斷推動信息技術與城市供水行業的深度融合,不斷促進城市供水技術創新、標準創新、服務創新和管理創新,為城市供水產業轉型升級提供新動能、新模式、新路徑,實現城市供水行業高質量發展。


    03

    立法建議

    1994 年,國務院頒布實施《 城市供水條例》(簡稱《條例》) ,是迄今為止我國關于城市供水安全保障的唯一一部專門法規?!稐l例》實施25 年,對飲用水安全保障工作起到了積極作用,為各級住房城鄉建設部門、各地城市供水企業提供了強有力的法律指引。但隨著社會經濟的快速發展,我國城市供水經營體制、管理方式等出現了較大變化,社會形勢也發生了較大轉變,城市供水安全保障工作面臨著前所未有的更多新的挑戰。為促進城市供水行業良性可持續發展,以更好適應飲用水安全保障工作的新形勢,建議從以下幾個方面著手,盡快開展《條例》修訂工作。


    3.1 更加堅定的公益屬性定位
    《條例》應賦予城市供水行業公益屬性定位,將飲用水安全作為居民百姓的一項最基本權利。


    首先,城市人民政府永遠是城市飲用水安全保障的第一責任主體。各級政府要將飲用水安全保障放在堅持以人民為中心發展思想的首要位置,切實重視飲用水安全保障工作。政府應切實承擔責任。在飲用水水源保護、設施基本普及覆蓋、各種設備產品原材料質量的市場監管、公共供水設施的保護、反恐怖安全防范等各項基本保障方面,尤其是對于水源保護、突發事件應急處置等企業無法控制的相關工作,政府都應該當仁不讓。政府要加強監管。這里的監管對象不是狹義上的城市供水企業,而應理解為:對于任何人、任何組織以任何形式侵犯供水系統,威脅或可能威脅供水安全的行為,政府都應嚴懲不貸,否則將是對人民飲水安全的不負責、對人民基本權利的不負責。


    其次,保障城市供水安全人人有責。城市供水安全保障工作,表面上看是解決城市用水問題,實際上涉及社會穩定、涉及國家安全,這不是一個部門的事情、也不是一個企業的事情,應該是全社會的責任。全社會都有保護城市供水設施的責任和義務,都有保障城市供水安全的責任和義務。


    最后,需要強調的是,城市供水企業作為供水安全保障事業的核心,需得到應有的支持與重視。企業的經濟效益直接影響企業的生存、發展,進而影響企業的服務效率和能力;一個生存都難的企業,根本不可能提供持續優質服務?!稐l例》應明確政府給予供水行業必要的政策支持,重點是合理的水價調整機制,根據城市供水成本變化和準許收益等,定期據實調價,確保水價應調必調、未調必補,財政資金支持或補貼應納入同級財政預算;此外,在土地劃撥、用電、稅收等方面給予適當優惠。這樣更有利于城市供水企業落實公共服務責任,更有利于城市供水行業可持續發展。


    3.2 更加明晰的權責劃分機制
    《條例》應明晰城市供水安全保障工作相關方的權責,做到分工明確、各司其職,進而形成合力。


    (1)建立中央與地方共同事權的管理體制。 我國各地經濟社會發展條件不一,設施供給能力不均衡問題依然存在。如2018 年西部地區城市供水普及率低于全國平均水平近3 個百分點,西部地區一些城市甚至不能滿足24 h 連續供水的需求;再如2018 年全國縣城用水普及率約為94%,遠低于城市用水普及率(98.4%),縣城供水能力有待提高。推動公共服務均等化,讓每個老百姓都享受到安全放心的自來水服務,中央應承擔一定責任,對經濟發展落后地區、對城市供水薄弱環節等給予專項支持。


    (3)建立各部門通力合作的管理機制。 飲用水安全保障涉及環境保護、水利、住房城鄉建設、衛生、市場監管、公安、發改、財政、國資等多部門,涉及《 水法》《水污染防治法》《 傳染病防治法》《 產品質量法》《物權法》《建筑法》《 物業管理條例》等法律法規,應積極推動城市供水安全保障各類信息、資源在跨部門間的快速傳遞、充分共享、有效集成。在水源保護與信息共享方面,無論是日常工作行為(包括開閘放水、攔壩蓄水,工業企業等固定源的監管,?;坊蛭kU廢物運輸車輛、 船舶等流動源的監管),還是突發意外事件(包括偷排偷放等環境違法行為,安全生產或交通事故導致的突發泄漏,公共衛生事件等),都應及時將相關信息共享于城市供水主管部門、城市供水企業,以便上下游、左右岸彼此之間留有充足的安全緩沖空間;在突發事件應對方面,應制定應急預案,明確生態環境、水利、城市供水、衛生健康等部門的責任,首先由衛生健康部門對水質健康風險進行評估,再針對不同類型突發事件采取相應的處置措施,確保有序應對。


    (3)強化城市供水主管部門監管權力。城市供水主管部門負責城市供水的日常監督管理工作,充分授予其監管權力有利于更好、更有效地監管。城市供水設施建設改造運行維護與城市建設管理工作密不可分,《條例》應繼續明確由住房城鄉建設部門負責管理城市供水。一方面,將長期以來形成的成熟制度,如以結果為導向的城市供水水質督察、以過程為重點的規范化管理考核等制度,上升到法規層面,強化行業監管責任。另一方面,在各級政府層面,建立由城市供水主管部門牽頭的城市供水安全保障協商協調機制,定期協商協調解決城市供水安全保障工作中遇到的問題。


    3.3 更加合理的市場競爭機制
    《條例》應充分發揮市場競爭機制,推進城市供水行業(企業、個人)優勝劣汰、良性發展。


    (1)明確特許經營企業資格、規范特許經營程序。城市供水技術、政策的專業性都很強,運營企業的管理、 技術、 資金、 設備等水平直接決定了運營效果?!稐l例》應對運營企業的法人資格、制度建設、人員配置、業績和經驗等提出要求,推動建立以誠實守信為基礎、以合同約束為手段的管理機制。需要說明的是,引入市場機制與市場化不同,應在堅持城市供水行業公益屬性和設施資產公有制的前提下,鼓勵地方政府結合當地實際,通過公私合作(PPP) 、政府購買服務、特許經營等方式吸引具有專業能力的社會資本參與供水設施改造、建設和運營,通過市場機制調控和配置支撐城市供水行業發展的資金、人才等資源,促進城市供水行業及其上下游企業的優勝劣汰和產業的轉型升級,提升城市供水行業服務效率和水平。


    (2)推動提升產業集中度。《 條例》應鼓勵城市供水行業相關企業集團化發展,促進優勢企業做大做強,發揮大型企業專業化運營、規范化管理、規?;膬瀯?,推進跨地區兼并重組、跨區域綜合服務等,適度提高產業集中度,提升城市供水行業專業化水平、服務質量和效率。鼓勵、引導優勢企業采用多種模式進行兼并重組;適度提高城市供水行業及其上下游企業技術與運營門檻,倒逼技術落后、規模小、管理效率低的小型企業實現“關、停、并、轉”。


    (3)建立從業人員職業資格制度。通過建立從業人員職業資格制度、崗前培訓和持證上崗制度,加強人才競爭,引導城市供水行業強化人才隊伍建設、優化專業人才結構,注重提升水處理、管道維護、泵站運行、水質檢測等生產崗位一線職工的實踐操作能力,注重提升抄表營收、自來水報裝等服務崗位一線職工的專業素養和服務意識,注重加強城市供水企業創新型、學習型技術人才和中高級管理人才的培訓,進而提升全行業從業人員的職業能力和水平。


    3.4 更加科學的規建運管服制度
    《條例》應注重建立更加科學的規建運管服制度,促進城市供水設施科學布局,充分發揮應有效能。

    (1)進一步明確從源頭到龍頭的系統概念。1994 年《條例》出臺時,城市公共供水定義“指城市自來水供水企業以公共供水管道及其附屬設施向單位和居民的生活、 生產和其他各項建設提供用水”。但隨著房地產的發展、小區概念的形成,小區內供水設施不在“城市公共供水”定義范疇,成為限制城市供水服務到龍頭的主要枷鎖。因此,《 條例》修訂應重點推動建立城市供水企業對各類供水設施,尤其是小區內二次加壓調蓄設施(設備) 的統一管理機制:一方面, 應發揮城市供水專項規劃對二次加壓調蓄設施建設的調控作用,合理布置二次加壓調蓄設施,確保管網壓力平穩均衡、用戶龍頭水壓穩定達標;應建立設備材料、設計施工等推薦名單制度,嚴格管控二次加壓調蓄設施(設備)材料選擇、設備配置、施工質量等,確保工程質量;另一方面,公益性決定了城市供水設施的公共性質,小區內二次加壓調蓄設施與用戶終端產品質量息息相關、與公共供水安全密不可分,是城市供水公共資產的一部分,在竣工驗收后通過轉讓等方式轉為城市供水固定資產,統一交由城市供水企業專業化運行維護、更新改造,這既不違背民法典物權規定,又能真正實現城市供水企業服務到龍頭,持續保障人民基本權益。

    (2)確保設施規劃建設到位。城市供水設施建設改造與國民經濟社會發展計劃緊密相關,應在國家層面規劃中明確全國城市供水中長期發展目標、發展戰略、任務以及保障措施等,在地方層面規劃中明確城市供水設施規模、布局、建設時序和建設用地等,這樣才能做到統一規劃、上下一致、系統布局、分步實施、有序開發建設。更重要的是,各地在制定城市供水設施建設改造規劃時,應同步制定資金投入計劃,建立財政投資與設施建設同步機制,確保城市供水設施能按照計劃得到及時建設改造。此外,城市在發展過程中,各類生活、生產活動的用水量是動態變化的,城市供水設施建設應充分預測城市用水量的變化,在堅持“以水定城、 以水定地、 以水定人、以水定產”的基礎上,留有一定的安全系數,保證設施能力滿足城市發展需求。


    (3)建立科學高效的運維管理服務機制。建立城市供水系統風險評估機制,樹牢底線思維、增強憂患意識,明確規定各地定期、全面評估“從源頭到龍頭”飲用水安全保障體系中各環節的風險,分析研判各類風險的危害程度,從源頭治理風險,將風險關口前移,盡量避免、降低、緩解或轉化風險。建立城市供水行業質量控制機制,在城市供水系統的前端、中端等中間過程充分考慮安全裕度,強化對原水、凈水廠各工藝段、出廠水、輸配管網、龍頭水等各關鍵環節的水質檢測及管材管件、凈水劑、消毒劑等產品的質量檢驗,確保用戶水龍頭水質優良、水量充沛、水壓穩定。提供高效的城市供水服務,推進居民用戶抄表到戶、服務到戶以讓人民滿意,推進非居民用戶快捷通水、方便用水以優化營商環境;充分采用新技術、新手段,以信息網絡為基礎,面向高質量發展需要,推動城市供水智能升級。


    3.5 更加開放的多主體參與機制
    《條例》應注重社會各界多主體參與,共同推進城市供水安全保障工作。


    (1)引導百姓參與監督。隨著生活水平的改善和公民素質的提高,老百姓的維權意識、參與意識也越來越強。在提供城市居民飲水和用水工作中,政府、企業應積極將城市供水設施建設改造、運行管理等民生工程向公眾進行有效宣傳,讓百姓充分認識和理解飲用水安全保障各項工作的艱難;應積極公開相關水質水壓等信息,及時進行科普宣傳,盡力使老百姓科學認識典型水質指標檢測值所表達的真實內涵,指導老百姓科學用水、客觀理性對待部分指標的波動,避免不必要的社會恐慌。

            

    (2)充分發揮行業協會橋梁紐帶作用。黨的十九屆四中全會審議通過的《 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出,要“發揮群團組織、社會組織作用,發揮行業協會商會自律功能, 實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎”?!?條例》可充分發揮城市供水行業協會的橋梁紐帶作用,協調政企關系,引導城市供水企業加強自律,自覺遵守城市供水相關法律法規、規章、標準規范等政策制度,更好承擔應有的社會責任,推動公平競爭,推進提升企業規范化管理水平。


    04

    結語

    城市供水安全保障涉及面廣,是一項復雜的工作。推進城市供水立法工作,應準確把脈當前存在問題、充分分析未來發展趨勢,推動形成政府負責“?;尽?、市場(企業)負責“提效率”、多方主體共同參與的城市供水安全保障工作格局,建立有利于城市供水行業良性可持續發展的制度體系, 為百姓正常生活、城市正常運行提供一套安全、放心、經濟、高效的城市供水安全保障系統。


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